Шпаргалка шпаргалка по "теории государственного управления". История и теория государственного управления Специфика государственного управления

В научной и учебной литературе постоянно встречаются и широко используются термины "государственное управление" и "государственное регулирование". В российских источниках, посвященных управлению не только в экономической, но и в политической и социальной сферах, слово "регулирование" в большинстве случаев связывается с государственным регулированием экономики. Ни научные источники, ни словари не содержат четких, убедительных разъяснений по поводу смысловых различий понятий "управление" и "регулирование" Райзенберг Б.А. Указ. соч.С. 17. .

Весьма точное определение управления дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.) Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.С. 29-30. .

Однако прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно - плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа-цели - функции-структура-процесс-принципы.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

• 1) целей и задач государственного управления;
• 2) соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
• 3) взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства - парламентом, правительством, судами;
• 4) организации государственного управления и его системы;
• 5) роли и назначения человека в государственном управлении, т.е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

• 1) персонал управления (публичная служба);
• 2) руководство и взаимодействие в управлении;
• 3) бюджет;
• 4) организация, планирование;
• 5) информация и информационные технологии;
• 6) законодательство Бажин И. Методика оценки деятельности органов исполнительной власти // Государственная служба. М., 2009. N1.С. 77. .

К определению понятия "государственное управление" можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств Елисеенко В.Ф. Агентства в системе исполнительной власти. М., 2004.С. 14. .

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности - управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права. 2008. № 6.С. 79. .

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

государственное управление теория

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2007.С. 37.

Второй признак государственного управления - его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Четвертый признак заключается в том, что государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Пятый признак - государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

ВВЕДЕНИЕ

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Анализ государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление -- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об-щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения понятия зафик-сировано единство общего, свойственного социальному управле-нию -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляю-щего воздействия. Субъект управления -- государственные ин-ституты -- организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-на на основе установленных правовых норм. Объект государствен-ного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управляющее

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдель-ных граждан с целью направления их поведения и деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельность лю-дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на властную силу. Ряд авторов определяют понятие «го-сударственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, со-стоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных фун-кций непрерывно действующим аппаратом управления, дру-гие - как организующую, исполнительно-распорядительную дея-тельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводит государственное управ-ление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Государственное управление -- специфи-ческий тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характер-ное для его сущности как политико-административного воздей-ствия государственных властных институтов на общество. В со-ответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление-- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об-щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Единство общего, свойственного социальному управле-нию -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляю-щего воздействия. Субъект управления -- государственные ин-ституты -- организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-на на основе установленных правовых норм. Объект государствен-ного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов -- это целенаправленное воздействие на естественное состояние обще-ства в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адап-тацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Понятие «управление» обозначает преимущественно внеш-нее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на сис-тему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимули-рования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или при-мирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также раз-работку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, уре-гулирования и разрешения конфликтов и пр.).

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регу-лирование и есть социальное, в том числе и государственное уп-равление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроиз-вольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешатель-ства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный ры-нок с его регулирующим механизмом конкуренции. «Так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в раз-витых странах в основном управляемый.

Государственное управление слагается из совокупности взаи-мосвязанных типичных действий, образующих структуру управ-ленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимули-рование); регулирование; контроль; обобщенная оценка резуль-татов управления. Указанные виды деятельности называют фун-кциями управления, совокупность которых составляет его содер-жание.

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Функции управления -- это основные виды управленчес-кой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управ-ленческого решения. В зависимости от последовательности реа-лизации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

Функции государственного управления, понимаемого как про-цесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфичес-кими признаками. В основном совпадает с социальным управле-нием набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравни-ваемых институтов. Специфика функций государственного управ-ления определяется главным образом субъектом, а также, в опре-деленной мере, и объектом управления. Государство как выде-ленный из общества аппарат управления, обладающий публич-ной властью, во-первых, придает функциям управления полити-ческий аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций -- офи-циальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

Характеризуя общие функции государственного и муниципаль-ного управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных право-вых актов -- определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические при-знаки. Цель -- это идеальный образ будущего результата дея-тельности. Ее формирование предполагает наличие знания тен-денций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов. Важно, что субъект не сможет сформули-ровать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе соци-ального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противо-речия и конфликты в обществе и на этой основе точнее опреде-лить приоритетные потребности и интересы управляемых.

Знание ситуации необходимо также для эффективной реализа-ции не только правотворческих, но и правоприменительных фун-кций и для прогнозирования, что составляет существенную сто-рону научной базы целеполагания.

Правоприменительные функции -- обеспечение строгого соблю-дения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.

Прогнозирование (от греческого prognosis -- предвидение, пред--сказание) -- это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз -- результат прогностической деятельно-сти есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указани-ем определенных сроков их изменения.

Целеполагание и прогнозирование венчает разработка госу-дарственной стратегии: определение и официальное утвержде-ние приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разрабо-танная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования -- неотъемлемой функции государственного управ-ления.

В процедуре планирования намеченные цели приобретают прак-тическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конк-ретных условиях.

Информирование -- одна из ведущих функций в государствен-ном управлении. Информация как форма сообщения определен-ных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе -- одна из основ управле-ния. Управляющий субъект не может обойтись без информирова-ния объекта о содержании целей, стратегии, намеченной про-граммы действий. Ведь в качестве объекта выступают человечес-кие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управ-ление ими предполагает воздействие на сознание людей, форми-рование рационального понимания ими общих интересов и об-щих целей и трансформацию в мотивацию собственной активнос-ти. В механизме политического, правового, морального воздей-ствия на управляемых ведущее место занимают средства инфор-мационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, -- орудие уп-равления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, поли-тическая терминология, -- неотъемлемый элемент управленчес-кого процесса.

Функция организации -- совокупность действий по налажива-нию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совмест-ной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это -- способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей -- политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обес-печивающий управление, это также и форма бытия управляю-щих и управляемых.

Функции координации и регулирования - логическое про-должение организующей деятельности. Координация -- действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов ак-тивности общественных субъектов. Регулирование -- способ осу-ществления необходимой организованности людей; форма воздей-ствия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согла-сование этих интересов между собой и с общими, государственны-ми интересами, смягчение и разрешение противоречий и конф-ликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организую-щее и воспитательное воздействие на поведение людей норм пра-ва, других социальных норм -- средство регулирования социаль-ной деятельности и общественных отношений всех видов.

Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфи-ческими средствами влияния на развитие общественно-деятель-ной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.

Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил пове-дения, регламентов предполагает широкое использование эффек-тивного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляю-щего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.

Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты -- основной элемент политической системы общества, а главное орудие -- государственная власть. Политический характер государственно-го управления присущ любому современному сообществу, любой стране.

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Государственными органами осу-ществляется множество управленческих действий, принимают-ся сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жиз-недеятельности людей. Одни из них -- по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие -- по вопросам организационного характера, от-носящимся к компетенции отдельных административных, хо-зяйственных и прочих структур. Первая группа решений отно-сится к политическим, а вторая -- к административно-управ-ленческим, хозяйственно-организаторским и прочим.

Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается поня-тием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руко-водство -- это руководство объединенной деятельностью значи-тельной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба.

Политическое руководство должно быть направ-лено на урегулирование и разрешение общественных противоре-чий и конфликтов и обеспечение единства общества и целост-ности государства. Направляющий фактор в политическом ру-ководстве -- концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разра-ботка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности го-сударства составляют сущность рациональности политического руководства.

Политическое руководство не функционирует вне исполнитель-ных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это -- ни-жестоящий, по сравнению с политическим руководством, уро-вень управления. Его непосредственным субъектом являются ис-полнительно-распорядительные органы (аппараты) государствен-ной власти и управления (так называемые силовые, администра-тивно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом -- конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.

Содержание административного управления составляет орга-низационно-исполнительская деятельность по реализации функ-ций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контроли-рующая деятельности органов исполнительной власти, подчинен-ные решению конкретных проблем в различных областях обще-ственной жизни населения, и образуют административное госу-дарственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь оп-ределенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В от-личие от политического руководства, административное управле-ние всецело регламентируется правовыми нормами. Его норма-тивная база -- административное право.

В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект. А многие виды административной дея-тельности являются технологическим управлением (в смысле не-политического). Например, кадровая работа внутри государствен-ных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.

Полной противоположности политического руководства и ад-министративного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь дея-тельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции по-литические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функ-циями административного управления.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ЧАСТЬ СОЦИАЛЬНОГО

Государственное управление -- часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы фор-мирования целей и программ, может быть подразделено на тра-диционное, эмпирическое и научное.

Традиционное управление -- основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные ве-рования.

Таково, например, монархическое правление.

Эмпирическое управление -- базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управ-ленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающи-мися взглядами). Действие по методу проб и ошибок -- типичная модель эмпирического управления.

Научное государственное управление -- осуществляемое в со-ответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управле-ния декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично.

Научное управление - идеал современной практики управ-ленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпири-ческий виды управления также в определенных границах полез-ны и практически используются правящими субъектами. В ре-альной политической жизни функционируют сочетания различ-ных видов управления. Чем выше уровень развития политичес-кой и общественной систем, тем значительнее место научного уп-равления.

ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Объективная необходимость государственного управления об-ществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государ-ства, его объективным предназначением.

Первичное государство возникает, чтобы органи-зационно обеспечить функционирование производящей экономи-ки, новые формы трудовой деятельности, которые стали услови-ем выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслужива-ние общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководите-ли работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства -- раннюю бюрократию. Происходившее расслоение об-щества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интере-сам.

Социальное расслоение общества на группы и слои со свой-ственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями породило потребность в политической функции государства -- регулировании обществен-ных отношений и социальных противоречий. Поскольку же госу-дарственный аппарат был захвачен привилегированными классо-выми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением.

Задачей государства с ранних времен его су-ществования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов про-дуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты, жизнен-ного пространства (территории) данного сообщества.

Государственное управление стало возможным благодаря цен-трализованной власти, воплощавшей общую волю объединивших-ся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые избирались народом или власть наследовали.

Современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план про-блему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпо-хами, производственно-технический и экономический базис об-щества обусловил качественное изменение социальной структу-ры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые про-тиворечия и конфликты. Вторая половина XX в. -- это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократи-ческих режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.

Для каждой страны отмеченные и другие проблемы, решае-мые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исто-рического этапа. Управление обществом не будет отвечать сто-ящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правя-щие силы не проявят способность руководствоваться в своей дея-тельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они уп-равляют, его духа и ожидания.

Объективно необходимая роль рациональной системы государ-ственного управления проявляется особенно отчетливо в пере-ходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии про-думанной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структу-рами более совершенными.

В постсоветский период в правительственных кругах господствовала стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризисная ситуация объективно потребо-вала усиления роли государства.Рыночная экономика порождает стихийные, зачастую разру-шительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых может только государство. В условиях господ-ства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государ-ственное регулирование прежде всего экономики; важно ограни-чение негативных последствий действий так называемых есте-ственных монополий (энергетических и др.). Следует учитывать и опасность для общества возрастающего влияния экономичес-кой власти, проистекающей из частной собственности, власти, стимулирующей социальный антагонизм. В новой социально-эко-номической обстановке на первый план выдвигается роль госу-дарственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных конфликтов.

Современная мировая практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные организации, наконец, любые организованные со-общества не являются только объектами воздействия на них ес-тественных законов. Напротив, объективные законы, будь то эко-номические или политические, -- это законы общественных дей-ствий людей. Экономический или политический процесс во всех случаях -- результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение в деятельности государ-ства и других общественных сил.

Признание объективной необходимости рационального управ-ления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекаю-щих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заклю-ченных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется и необходимость для использования в государ-ственной деятельности механизмов спонтанной регуляции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, государственное управление -- это объективно необхо-димая, обусловленная природой государства и спецификой чело-веческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию обществен-ного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу ра-ционального воздействия на общественные процессы.

(по учебнику Малышевой М.А. Теория и методы современного государственного управления)

Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. Это связано с тем, что с одной стороны, государственное управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой - особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.

Кроме того, термин «государственное управление» характеризует и отрасль научных знаний.

Объектом науки государственного управления является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления, как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.

Предметом - сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.

В научной и учебной литературе «государственное управление» рассматривается как:

Сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования (Г.В.Атаманчук)

Целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. (Е. В. Охотский).

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин . Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы.

В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856–1924).

Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system).

Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы» .

Под влиянием идеи В. Вильсона ведущее место в теории административно - государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления .Интересно отметить, что впервые термин «public administrativemanagement» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не владеющего научными методами управления.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии , был немецкий социолог Макс Вебер (1884-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников . Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых.

Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах :

Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования.

Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность .

По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства , что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата.

М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно - данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, - по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio - без гнева и пристрастия должен он вершить дела.

Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям.

В. Вильсон, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:

Изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;

государственный аппарат должен быть вне политики.

Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Целью классической школы была разработка принципов административно - государственного управления . При этом почти все представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. Разных странах. «Классики» утверждали, что система государственного управления - это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории . Эта модель может быть эффективной вусловиях стабильной социальной среды и однотипных управленческихзадач и ситуаций.

Французский ученый А. Файоль - основоположникклассической школы - сформулировал 5 функций и 14 принципов, которые должны воплощаться в работе управленцев высшего звена.

Функции управления (по А. Файолю):

1. Планирование,

2. Организация,

3. Командование,

4. Координация,

5. Контроль.

Принципы управления (по А. Файолю) :

1) разделение труда (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);

2) власть (право отдавать распоряжения, власть немыслима без ответственности);

3) единство распорядительства (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);

4) единство руководства (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);

5) подчинение частных интересов общим (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);

6) дисциплина (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);

7) вознаграждение персонала (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);

8) централизация (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств - необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятную для предприятия);

9) иерархия ;

10) порядок (определенное место для каждого сотрудника и каждый сотрудник на своем месте);

11) справедливость (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; т.к. справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием) ;

12) постоянство состава персонала (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);

13) инициатива (свобода предложения и осуществления планов);

14) единение персонала (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

Файоль рассматривал управление как процесс, имеющий место во всех без исключения организациях - военных, государственных, промышленных, коммерческих и религиозных, - вне зависимости от иххарактера и размера.

Основной вклад классической школы в теорию государственного управления заключается в том, что она рассмотрела управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанный функций. Однако приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности . Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкойперспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

Школа «человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в З0-е гг.ХХ в. вследствие того, что классический подход недостаточно осознавал роль человеческих отношений как основного элемента эффективности организации.

Главное внимание представители школы «человеческих отношений» уделяли анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Однако дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой.

Новый этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий (бихевиоральный), системный и ситуационный подходы.

Представители бихевиористского направления - Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон - стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии , а также объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Таким образом, школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличался стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук . Основной целью этой школыв самых общих чертах было повышение эффективности организации засчет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

В этот период получают широкое распространение системный и ситуационный подходы к государственному управлению.

Популярности системного подхода в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса . Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из основных в теории государственного управления.

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно- государственной организации как системы особенно важны. Поэтому логическим продолжением теории систем в начале 70-х годов ХХ в. Стал ситуационный подход , использующий возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Центральной идей этого подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время.

Последние десятилетия являются периодом интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления. В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившийся в виде концепции нового государственного менеджмента (New Public Management).

Эта концепция явилась ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерарической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования.

Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в:

Приверженности к действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме;

Принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев;

Активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека;

Новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность.

Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. Авторами концепции «Перестраивающегося правительства»(Reinventing Government - RG) являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер.

Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более эффективным. Основные принципы концепции «перестройки правительства»:

Конкуренция между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства;

Наделение местных сообществ большими полномочиями;

Ориентация на конечный результат ;

Модель «сервисного государства », которая рассматривает граждан в качестве клиентов;

упреждение проблем вместо их разрешения;

Ориентация госструктур на зарабатывание денег, а не их трату ;

Децентрализация деятельности правительства;

Опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур.

Основные элементы нового государственного менеджмента:

Предпочтение рыночным механизмам управления государственным сектором;

Оценка деятельности системы государственного управления по результатам , представляющим ценность для потребителей;

Ориентация деятельности государственного аппарата на достижение целей развития, а не следование инструкциям;

Формирование конкурентных начал в государственном секторе;

Сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация, деконцентрация);

Усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер);

Разделение полномочий и ответственности между государством и обществом.

Следует отметить и недостатки «нового менеджмента», которые оказались не менее значительными, нежели недостатки концепции «бюрократии как машины». К этим недостаткам относятся:

Злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих);

Распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь, в переходных странах);

Не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;

Чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.

Сегодня происходит переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях «Governance», что означает изменение методологических оснований теории ипрактики административных реформ. Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированными регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных,чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.

К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good Governance), которое описывается по методологии, разработанной в структурах ООН и включает в себя следующие ключевые характеристики:

сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);

Признание верховенства права (Rule of Law);

прозрачность власти и ее решений (Transparency)

Отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);

Ориентация на консенсус (Consensus Oriented);

Равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness);

Результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency);

подотчетность власти гражданам (Accountability).

В России теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве . Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес».

В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772–1839). Его план, в частности, предлагалсломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста .

Однако наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы.

В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем . В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.

В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступныйшироким народным массам институт.

В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70 - 80-е гг. ХХ в. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.

В начале ХХI в. основой для проведения административной реформы в России стал новый государственный менеджмент. В идеологии аминистративных реформ 2003–2010 гг. в России четко просматривается стремление заимствовать следующие элементы нового государственного менеджмента:

Управление по результатам,

Бюджетирование, ориентированное на результат, бизнес-планирование;

Измерение результатов деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих на основе системы достоверных и проверяемых показателей;

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

Развитие процедур передачи ряда государственных функций на подряд (аутсорсинг);

Разработка стандартов предоставления государственных услуг, на основе которых можно оценивать результативность деятельности каждого органа исполнительной власти;

Привлечение к работе государственных структур институтов гражданского общества.

Однако, как показывают исследования, в систему государственного управления России не были привнесены некоторые узловые элементы нового государственного менеджмента: децентрализация власти; вовлечение институтов гражданского общества, бизнеса в решении общественных проблем; расширение прав граждан с передачей функции контроля на низовой уровень управления. В результате общемировая схема проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента в России была реализована лишь отчасти.

Понятие теорий государственного управления

Определение 1

Теории государственного управления – это сформированные с течением времени доктрины, предлагаемые и поддерживаемые различными учеными, каждый из которых преподносит свою видимость сущности государственного управления.

Замечание 1

Существует достаточное количество подходов к пониманию того, что собой представляет государственное управление. Такие подходы принято называть теориями государственного управления . Каждая теория является индивидуальной, имеет свои особенности.

Характеристика теорий государственного управления

1. Теория рациональной бюрократии, основоположником которой является Вебер, заключается в том, что каждое учреждение имеет свою компетенцию, служащие должны назначаться, а не выбираться, а также получать зарплату достойную их ранга. При этом служащие не должны владеть тем учреждением, в котором они работают, обязаны следовать дисциплине и руководствоваться в своей деятельности с вышестоящими инстанциями. Данная теория делит функции государственного управления на политические и демократические.
2. Кроме того, она выделяет три добродетели политиков, в которые входят – страстность, глазомер и чувство ответственности.
3. Теория административной эффективности принадлежит Вильсону, которые занимался разработкой модели эффективности бюрократии в рыночной экономике. Он предложил разделять административные и политические функции, отмечая при этом, что задачей администрации является превращение в жизнь тех решений, которые принимает лидер, победивший на выборах. Что касается политики, главную ее задачу Вильсон видел в формировании эффективной структуры по контролю за административной деятельностью.
4. Теория администрирования. Разработчиком теории явился Файоль, который определил четырнадцать принципов государственного управления, состоящих из – разделения властей, дисциплины, полномочий, единоначалия, подчиненности интересов, единства действий, вознаграждения, скалярной цепи, централизации, порядка, стабильности персонала, справедливости, корпоративного духа и инициативы.
5. Теория налаживания межличностных отношений. Основоположник теории – Истон, видел основную цель управления в повышении эффективности потенциала работников, налаживании взаимосвязей в коллективах. Он определил принципы, которые принадлежат такой категории как «бихевиоральная методология» и строятся на закономерности, методике, верификации, количественных методах, систематичности, ценности, интеграции и науке.
6. Теория X. Теорию предложил Мак Грегор, считавший, что главной сущностью государственного управления является изначальная лень работников, которые стремятся, при любой возможности, избежать выполнения работы. Именно поэтому он представлял основной целью осуществление постоянного контроля и наблюдения. Он предлагал образовать иерархическую структуру, управляемость которой будет понижена, так как главную проблему он видел в отсутствии привлекательной для работников системы поощрений за хорошо выполненную работу.
7. Теория Y. Данная теория строится на понимании того, что работа должна сопровождаться благоприятными условиями, так как именно в такой обстановке производительность труда может возрастать. Эта теория стремится устранить все негативные последствия, которые могут каким-либо образом препятствовать соблюдению порядка.
8. Теория мотивационной гигиены. Приверженцем теории явился Герцберг, который считал, что работа, приносящая удовольствие, оказывает положительное воздействие на психологическое здоровье.

Вера в возможность улучшения общества служила краеугольным камнем эпохи модерна.

И. Валлерстайн

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных исторических предпосылках формирования и главных этапах развития теории государственного управления, ее особенностях как дисциплины специализации;
• уметь оперировать понятиями "идеальная бюрократия" М. Вебера, "классическая школа государственного управления", "школа человеческих отношений", кейнсианство, монетаризм, информационное государство;
• владеть основными теоретическими постулатами государственного управления.

Исторические предпосылки формирования теории государственного управления

Теория государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений.

В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до XVIII столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Однако уже Аристотель (384–322 до н.э.) придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: "...поскольку паука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей" .

Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. патриархальной теории государства . Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному общению и первый, кто это общение организован, оказал человечеству величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.

Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–347 до н.э.) делает особый акцент на высшей цели государственного управления – достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он подчеркивает: "Мы еще вначале, когда основывали государство, установили, что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть справедливость..."

Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных сосудов.

Платон предупреждал: "...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели" .

Но самым большим злом для государственного управления Платон считал олигархию, которую он определял как государственный строй, основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не участвуют в правлении общественными делами. Установление имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к этому ведет .

В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории государства . Современный католицизм считает своим официальным учением о государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами. Философ развивал концепцию двух градов – земного и небесного, божьего, сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и церкви: "отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу" (Мф. 22:21).

Известный русский политический философ С. Н. Булгаков, оценивая этот период в истории, справедливо подчеркивал, что раскол общественной жизни на светскую и церковную внес серьезный разлад и "двойную бухгалтерию" даже в души тех, кто вполне сознавал всю историческую относительность и внутреннюю ненормальность такого раздвоения. За свою консервативную "охранительную" позицию невмешательства в государственную политику и общественную жизнь с нравственными критериями средневековая церковь поплатилась, с одной стороны, гуманистическим отторжением от нее наиболее деятельной ее части, с другой – своим собственным оскудением, угасанием творческого духа .

Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Никколо Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии государственной власти. Технологический подход к государственному управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев, переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли адресует "новому государю", стремящемуся удержать власть, которую постоянно оспаривают все новые соискатели: "Трудно удержать власть новому государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение – так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая вызывает перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается хуже старого" .

Инструментальной наукой государственного управления, согласно Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы, превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его точки зрения, "новый государь" не должен следовать заповедям морали: если нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по обстоятельствам. Для осуществления своего господства "новый государь" может использовать любые средства: "по возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла". Убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно низкие нравственные качества людей.

Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы – "изрядные обманщики и лицемеры". В глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми, искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять прямо противоположные качества, если эго необходимо.

Макиавелли писал: "Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков. Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется. Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами, что обманывающий всегда найдет того, кто ласт себя одурачить...

Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову, милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества, если это окажется необходимо" .

В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900), во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека – "великого человека толпы", способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики третьего рейха. Ницше был убежден в том, что государственное управление должно опираться на насилие и использовать технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное, наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти, желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать, подобно сорвавшемуся с цепи демону.

Ф. Ницше дал политическим технологам "легкий рецепт" производства у руля государственного управления "великого человека толпы" . Согласно Ницше, "при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно, или сначала “вбить ей в голову”, что то или иное было бы приятно, и затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует. Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо весьма приятное толпе, вместо того чтобы прислушиваться к желаниям своей алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом, пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам" .

Основатель и глава итальянской фашистской партии Бенито Муссолини (1883–1945) в своей работе "Доктрина фашизма" (1932) во многом конкретизировал философские положения Ницше, используемые в практике государственного строительства. Муссолини писал: "Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь – идеал силы в действии. Согласно учению фашизма правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, – всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти" .

По одновременно в науке государственного управления развивается и другая концепция государственной власти, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в государственном управлении, создав "систему сдержек и противовесов". Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1689–1755) провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге "О духе законов" (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в золотой фонд современной политической науки как теория разделения властей:

"Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять сю и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти" .

В Новое время широкое распространение получила договорная теория происхождения государства, или теория общественного договора, которую развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного договора люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти, ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли.

В русле договорных теорий происхождения государства английский философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального государственного управления , где гражданское общество стоит впереди государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, – это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества .

Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности.

Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить как либеральный антропоцентризм – проповедь идеологии свободного индивидуализма.

В России либеральную теорию государственного управления поддерживал правовед, философ и историк Б. Н. Чичерин (1828–1904), который полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить широкие слои общества к избирательному процессу, что должно было привести к развитию демократических элементов управления. Согласно убеждениям Чичерина, конституционная монархия может способствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Общину Чичерин воспринимал как корпоративный союз , который предшествовал возникновению государства. Компетенция общины в современном государстве, по мнению философа, должна быть разделена на дела местные (самоуправление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические : устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Б. Н. Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления.

Интересно, что рамках либеральной традиции в России развивались и еще две версии местного самоуправления – общественная и государственная.

Известный юрист В. Н. Лешков (1810–1881) и общественный деятель и писатель А. И. Васильчиков (1818– 1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. И Лешков, и Васильчиков были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта. По их мнению, в России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа – уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества .

Современные исследователи считают, что А. И. Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения.

Сторонниками государственной теории самоуправления в России были юрист А. Д. Градовский (1841–1889) и экономист В. П. Безобразов (1828–1899). Они полагали, что особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Неэффективность местного самоуправления они как раз и объясняли тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. С этой точки зрения местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с дайной местностью и ее населением .

Марксистская теория происхождения государства в противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления сто классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества – совокупность общественных отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.

Ленинская версия марксистского государства как Республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию в России современного демократического государства.

Основные положения классической теории правового государства , сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства , по И. Канту, являются:

• 1) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;
• 2) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
• 3) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим .

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818–1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства – силы: "Слабость власти есть смертельный грех государства". Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовывать право. Что это означает в действительности?

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности , в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин определял правопорядок как "живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей". Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.

Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.

Русский философ и историк П. И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему, обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ государственной жизни, а это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете – к той или иной форме деспотизма.

"Свобода – это право делать то, что позволяют законы" (Ш. Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для всех членов общества без исключения. "Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности власти индивидуума", – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В правовом государстве именно закон служит невидимой границей между коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности. Все нрава, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др.

Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.

Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки.

Социально-экономические права и свободы – это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.

Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свобода научного, технического и художественного творчества.

Политические права и свободы личности – это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.

Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина.

Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации:

• – свобода состоит в возможности делать то, что не приносит пред другому;
• – закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании;
• – все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.

В научный оборот термин "правовое государство" ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен.

В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.

Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Так, Основной закон ФРГ гласит: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом". Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует:

Там же. С. 335-339. Монтескье Ш. Л. О духе законов // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 159–160.