Территориальное планирование. Этапы и последовательность разработки документов муниципального территориального планирования Документами территориального планирования являются

1. Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

2. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

3. Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

4. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

5. Установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа.

6. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:

2) документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

Комментарий к Ст. 18 ГрК РФ

Комментируемой статьей определены документы территориального планирования муниципальных образований. Поскольку перечень документов, установленный п. 1 данной статьи, является закрытым, разработка иных документов территориального планирования не предусматривается.

Согласно данной статье отношения по поводу разработки и принятия документов территориального планирования муниципальных образований являются предметом регулирования нормативными актами Российской Федерации, субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления. Соотношение и условия регулирования должны соответствовать общим требованиям законодательного регулирования и разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленным Конституцией РФ, Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Нормы нормативных актов субъекта РФ и органов местного самоуправления не должны противоречить Кодексу.

Понятие поселений, употребляемое муниципальным законодательством, в настоящее время установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанным Законом установлены следующие понятия:

— сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

— городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

— поселение — городское или сельское поселение;

— муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

— городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

— внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

— муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

— межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 1 — 13 данного Федерального закона.

При этом границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями.

Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в данном Законе, могут не включаться в состав территорий поселений.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Целевое назначение устанавливается в соответствии с ЗК РФ, в котором под категорией земель поселений понимаются земли населенных пунктов.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Границы сельского поселения, в состав которого входит два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Второй комментарий к Статье 18 Градостроительного кодекса

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень документов территориального планирования муниципальных образований. Перечень документов является закрытым, разработка иных документов территориального планирования не предусматривается.

Выделяется два вида документов территориального планирования — генеральный план и схема территориального планирования.

Определения вышеуказанных документов территориального планирования, в отличие от документа градостроительного зонирования — правил землепользования и застройки, в ст. 1 ГрК РФ не приводятся.

— генеральный план — документ территориального планирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются функциональные зоны, границы населенных пунктов, определяется планируемое размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

— схема территориального планирования — документ территориального планирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются границы населенных пунктов на межселенной территории, определяется планируемое размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно п. 9.1 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов генеральный план — это документ территориального планирования, который может являться пространственным отображением программ (стратегий) социально-экономического развития субъекта РФ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, программных документов развития городских округов и муниципальных районов и определять стратегию градостроительного развития поселения, городского округа.

Генеральные планы разрабатываются и утверждаются применительно к территориям поселений и городских округов.

Схемы территориального планирования разрабатываются и утверждаются применительно к территориям муниципальных районов.

Понятия вышеуказанных видов муниципальных образований определены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Следует отметить, что в ч. 1 комментируемой статьи указаны не все виды муниципальных образований, предусмотренные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В приведенном перечне отсутствуют такие установленные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» виды муниципального образования, как внутригородская территория города федерального значения, внутригородской район.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ — городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе и, соответственно, внутригородских территорий таких городов устанавливаются главой 9 ГрК РФ.

Частью 5 ст. 63 указанной главы предусмотрено наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности соответственно законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Отсутствие в приведенном перечне внутригородских районов связано с тем, что основные положения комментируемой статьи формировались в 2004 году, в ходе разработки, рассмотрения и утверждения ГрК РФ.

Изменения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дополняющие существующие на тот момент виды муниципальных образований городскими округами с внутригородским делением, внутригородскими районами, были внесены значительно позже — Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Законодатель, определяя состав вопросов местного значения внутригородских районов, не предусмотрел в их составе утверждение документов территориального планирования, закрепив соответствующее полномочие за органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением.

Следует отметить, что Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ предусмотрена возможность изменения состава закрепленных данным Законом полномочий городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов.

В соответствии с ч. 2 ст. 16.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросов местного значения городских округов.

Согласно ч. 3 ст. 16.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.

Таким образом, законодательство допускает передачу вопроса местного значения по утверждению генерального плана городского округа в ведение внутригородского района.

Однако фактическое решение указанного вопроса будет усложнено в связи с отсутствием в законодательстве о градостроительной деятельности требований, позволяющих подготовить и утвердить генеральный план городского округа в части внутригородского района.

Согласно ч. 2 ст. 23 ГрК РФ подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий городского округа.

Следовательно, передача вопроса местного значения по утверждению генерального плана городского округа в ведение внутригородского района может осуществляться только в случае, когда границы внутригородского района совпадают с границами населенного пункта в составе городского округа.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с ГрК РФ законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В случае если законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов не установлены, а также в случае, если указанные положения в законе или ином нормативном правовом акте субъекта РФ не детализированы, разработка соответствующего нормативного правового акта органа местного самоуправления становится необходимым условием решения вопроса местного значения по утверждению документа территориального планирования муниципального образования.

В случае если законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов установлены, нормативные правовые акты органов местного самоуправления по соответствующим вопросам, согласно требованиям ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не должны им противоречить.

Данное требование, как правило, приводится в утвержденных законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

Так, в ч. 2 ст. 2 Закона Тюменской области от 3 июня 2005 г. N 385 «О регулировании градостроительной деятельности в Тюменской области» указано, что по вопросам градостроительной деятельности в муниципальных образованиях принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить законодательству Тюменской области.

В случае утверждения закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, устанавливающего состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов, ранее утвержденные нормативные правовые акты органов местного самоуправления по указанным вопросам должны быть приведены в соответствие с таким законом или нормативным правовым актом.

Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ, устанавливающий состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов, не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Признание нормативного правового акта недействующим осуществляется по правилам, установленным гл. 21 КАС РФ.

Вышеизложенное не исключает возможность отмены или внесения изменений в закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ в административном порядке.

Согласно ч. 1 ст. 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты (вне зависимости от их правовой природы) могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц — органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

В законодательстве отсутствуют нормы, наделяющие органы государственной власти субъектов РФ аналогичным правом отмены принятых нормативных правовых актов. Вместе с тем в отдельных судебных решениях указывается на возможность применения аналогии закона к указанным правоотношениям.

Пример: при рассмотрении дела суд указал, что в соответствии со ст. 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также согласно правовой позиции, приведенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 6 июля 2004 г. N 1424/04, ранее принятый правовой акт может быть отменен органом местного самоуправления в порядке самоконтроля в случае выявления его несоответствия требованиям законодательства, действовавшего в момент принятия. По мнению суда, аналогичные требования должны распространяться и на органы государственной власти, поскольку государственные органы при осуществлении публичных функций должны осуществлять контроль за соблюдением действующего законодательства и компетентный орган государственной власти в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый им правовой акт, изданный с нарушением или в противоречие с действующим законодательством (см. решение Арбитражного суда Омской области от 3 сентября 2015 г. по делу N А46-10329/2014).

В перспективе может появиться еще один документ, устанавливающий требования не только к составу, но и к содержанию документов территориального планирования муниципальных образований.

В связи с упразднением Минрегиона России и передачей полномочия по установлению требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс, ФГИС ТП Минэкономразвития России в настоящее время осуществляется разработка проекта приказа Минэкономразвития России, устанавливающего соответствующие требования.
———————————
Проект Приказа Минэкономразвития России «Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: regulation.gov.ru/projects#npa=58857 (дата обращения: 28.02.2017).

Приложения 3 и 4 к проекту Приказа содержат детальное описание требований к составу и содержанию текстовых и картографических документов территориального планирования.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет, что порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования» определены правила согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие с федеральными органами исполнительной власти, а также состав и порядок деятельности согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования.

Вышеуказанный Приказ заменил ранее действовавший Приказ Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований» (утратил силу).

Новый документ внес ряд нововведений и уточнений в положения о согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие документы.

Уточнено, что срок согласования проекта документа территориального планирования исчисляется со дня поступления уведомлений в согласующие органы и не может превышать трех месяцев (ранее действовавшим порядком было установлено, что срок согласования проекта документа территориального планирования составляет три месяца).

Указанное нововведение позволит сократить сроки подготовки и внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований и, таким образом, будет способствовать достижению контрольных показателей, установленных планом мероприятий («дорожной картой») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утв. распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1336-р.

Утвержденным порядком уточнен перечень органов, в которые направляется уведомление об обеспечении доступа к проектам документов, — это Минэкономразвития России, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе направляется почтовым отправлением и в электронной форме, а также должно размещаться в ФГИС ТП (см. комментарий к ст. 57.1 ГрК РФ).

Согласование с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должно осуществляться в соответствии с Положением о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

Утвержденным порядком определены предметы согласования для Минэкономразвития России, отраслевых федеральных органов, Госкорпораций.

В случае поступления от Минэкономразвития России, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, заключений, содержащих положения о несогласии с проектом документа территориального планирования, глава местной администрации (муниципального района, поселения, городского округа, поселения) в течение 30 дней со дня истечения трехмесячного срока для согласования обязан принять решение о создании согласительной комиссии (ранее такое решение было правом главы муниципального образования).

Из перечня решений, которые может принять согласительная комиссия, исключено решение о согласовании проекта документа территориального планирования без внесения в него изменений, в случае если в процессе работы согласительной комиссии заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования были отозваны органами, их направившими, либо при условии исключения из этого проекта материалов по несогласованным вопросам.

Вышеуказанные новеллы направлены на усовершенствование порядка согласования проектов документов территориального планирования и обеспечение, таким образом, устойчивого, сбалансированного, комплексного, социально-экономического развития муниципальных образований.

Д.В. Шинкевич, рассматривая практику согласования проектов документов территориального планирования органами государственной власти и органами местного самоуправления, сложившуюся до утверждения Приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460, выделяет группы нарушений, приводящих к неоправданному возрастанию сроков выполнения работ по подготовке и утверждению проектов документов территориального планирования, среди них:

— нарушение сроков осуществления действий, предусмотренных в процессе согласования;

— направление на согласование проекта, который не подлежит согласованию в силу того, что его решения не влияют на интересы других уровней публичной власти и отсутствуют предметы согласования, указанные в ГрК РФ;

— ненаправление на согласование проекта, который согласно ГрК РФ подлежит согласованию;

— предоставление в орган, направивший проект на согласование, заключения об отказе в согласовании проекта с замечаниями, которые не относятся к предмету согласования согласно ГрК РФ;

— направление органами, к которым проект поступил на согласование от органа — координатора согласования, замечаний по проекту непосредственно в орган, направивший документ на согласование, минуя орган-координатор.
———————————
См.: Шинкевич Д.В. Типология нарушений, допускаемых при согласовании проектов документов территориального планирования. URL: itpgrad.ru/node/1216 (дата обращения: 28.02.2017).

Нельзя не согласиться с мнением эксперта о важности четкого соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления сроков осуществления процедур и порядка согласования проектов документов территориального планирования, способствующего ускорению сроков утверждения документов территориального планирования и своевременному принятию решений, основанных на данных документах (изъятие, резервирование земельных участков, предоставление земельных участков, разработка и утверждение правил землепользования и застройки и документации по планировке территории) .
———————————
Там же.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

Следует отметить, что ГрК РФ вышеуказанный порядок не установлен, разработка подзаконных актов, регулирующих соответствующий вопрос, ГрК РФ также не предусмотрена.

С учетом требований о подготовке документов территориального планирования в существующих границах соответствующих муниципальных образований реализация рассматриваемого положения в буквальном смысле представляется затруднительной.

Основы правового регулирования установления и изменения границ муниципальных образований определены ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления».

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. ст. 11 — 13 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления».

Инициаторами изменения границ муниципального образования могут являться население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Для изменения границ муниципальных образований согласно требованиям ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» необходимо согласие населения, выраженное представительными органами соответствующих муниципальных образований, в отдельных случаях — согласие населения, выраженное путем голосования либо на сходах граждан.

Документы территориального планирования муниципальных образований с учетом содержания утверждаемой части таких документов не могут относиться к вышеуказанным решениям или выражать согласие населения и, следовательно, не могут являться основанием изменения границ муниципального образования.

В правоприменительной практике суды, рассматривая дела о признании недействующими решений представительных органов об утверждении документов территориального планирования в части планирования включения в границы муниципальных образований земельных участков, нередко ссылаются на рассматриваемое положение комментируемой статьи.

Пример: сельскохозяйственный производственный кооператив «Перемиловский» обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействующим решения городской Думы городского округа Шуя от 31 октября 2012 г. N 169 «Об утверждении генерального плана городского округа Шуя» в части планирования включения в границы городского округа Шуя части земельного участка с кадастровым номером 37:20:000000:283, находящегося в паевом фонде кооператива.

При рассмотрении дела суд установил, что часть земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 37:20:000000:283, находящегося в паевом фонде кооператива, в соответствии с генеральным планом, утвержденным оспариваемым решением, включена в черту городского округа Шуя для осуществления жилищного строительства. Включение части земельного участка в границы городского округа изменяет назначение земельного участка и фактически является его разделом, что нарушает права и законные интересы кооператива, лишает его возможности ведения сельскохозяйственного производства на данной части земельного участка. Суд признал оспариваемое решение несоответствующим ГрК РФ, ЗК РФ, ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (см. решение Арбитражного суда Ивановской области от 9 апреля 2013 г. по делу N А17-7951/2012).

Рассматриваемое положение комментируемой статьи при отсутствии в законе соответствующих механизмов реализации должно рассматриваться в узком смысле — документ территориального планирования муниципального образования может являться основанием для выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования.

В п. 9.1 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов указано, что генеральный план является градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства в том числе условия направления развития территорий поселений, городских округов.

Так, п. 4 ч. 4 ст. 17 Закона Республики Крым от 6 июня 2014 г. N 18-ЗРК «Об административно-территориальном устройстве Республики Крым» установлено, что инициатор изменения административно-территориального устройства при утверждении границ (черты) административно-территориальных единиц представляет в Государственный Совет Республики Крым вместе с сопроводительным письмом и проектом закона по вопросам изменения административно-территориального устройства в том числе следующие документы:

— пояснительную записку, содержащую обоснование целесообразности вносимых предложений, сведения о том, как увязывается расширение черты (границ) города, поселка, включение в его состав другого населенного пункта с генеральным планом развития города, поселка и в каких целях будут использоваться присоединяемые земли;

— схематический план города, поселка с обозначением существующих и планируемых границ (черты) города, поселка, территории, включаемой вместе с населенным пунктом.

Перечни сведений, содержащихся в материалах по обоснованию документов территориального планирования муниципальных образований, установленные ст. ст. 19 и 23 ГрК РФ, являются открытыми.

Таким образом, вышеуказанные документы, обосновывающие изменение границ муниципального образования, могут быть подготовлены в составе материалов по обоснованию документа территориального планирования муниципального образования.

5. Часть 5 комментируемой статьи содержит правило, согласно которому установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа.

Рассматриваемое положение согласуется с требованием ГрК РФ о разработке документов территориального планирования в существующих границах муниципальных образований.

6. Часть 6 комментируемой статьи вводит исключение из общего правила, согласно которому представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки.

Вышеуказанное решение может быть принято при наличии двух условий:

1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;

2) документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования субъекта РФ, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочием по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

А.В. Мадьярова, комментируя вышеуказанное положение ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления», отмечает, что реализация данного полномочия носит для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обязательный характер.
———————————
См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2015.

Обязательность реализации полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования в таком случае предполагает обязательность подготовки генерального плана сельского поселения.

В связи с тем что срок реализации вышеуказанного полномочия законодательством не определен, сохраняются условия для реализации рассматриваемого положения комментируемой статьи.

Основными документами территориального планирования являются схемы территориального планирования, составляемые для территории Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Схемы разрабатываются также в целях развития и размещения особо охраняемых природных территорий, защиты территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций. Срок, на который разрабатывают документы территориального планирования, должен составлять не менее 10 лет, а для генеральных планов и схем размещения линейных объектов иг менее 20 лет.

Подготовка документов территориального планирования является обязательной и финансируется из соответствующих бюджетов. Регионы не могут переводить земли из одной категории в другую, резервировать и изымать земельные участки для государственных и муниципальных нужд, если это не предусмотрено в утвержденных документах территориального планирования или при отсутствии генеральных планов.

На уровне Российской Федерации могут составляться схемы федерального транспорта, автодорог федерального значения, объектов обороны и безопасности государства, энергетики, объектов высшего образования и здравоохранения. Таким образом, схемы сочетают территориальный и отраслевой принципы планирования.

Проекты схем территориального планирования должны согласовываться с правительствами заинтересованных регионов, которые, в свою очередь, направляют проекты с муниципальными образованиями. Такие схемы утверждаются Правительством РФ, а схемы в области обороны и безопасности - Президентом РФ. Информацию о схемах и проектах схем можно найти на сайте федеральной геоинформационной системы территориального планирования (URL: http://fgis.minregion.ru/fgis/). В частности, в декабре 2012 г. утверждена Схема территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения , в 2013 г. - в области высшего образования, федерального транспорта, трубопроводного транспорта, энергетики и др.

Схема территориального планирования региона (субъекта РФ) включает в себя положение о территориальном планировании и карты размещения объектов регионального значения. Схемы разрабатываются для железнодорожного, водного и воздушного транспорта, автодорог, объектов образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, а также предупреждения чрезвычайных ситуаций и др.

Подготовка региональных схем территориального планирования осуществляется с учетом региональных государственных программ экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, документов территориального планирования Российской Федерации.

Региональная схема территориального планирования утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Порядок разработки проектов схем и внесения изменений в них устанавливаются законами субъекта РФ.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов. Сельским поселениям можно не разрабатывать генеральные планы, если на его территории не предусмотрено размещение новых объектов и не разрабатывается программа социально-экономического развития.

Схема территориального планирования муниципального района включает в себя положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, карту границ населенных пунктов и карту функциональных зон межсе- ленных территорий. Планированию на уровне районов подлежат объекты электро- и газоснабжения поселений, автомобильные дороги местного значения, объекты здравоохранения и образования, физкультуры и спорта, объекты утилизации и переработки отходов и др.

На картах отображаются существующие и планируемые границы населенных пунктов, границы функциональных зон на межселенных территориях, планируемые объекты федерального, регионального и местного значения.

Схема утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района.

Применительно к территориям поселений и городских округов осуществляется подготовка генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов. Генеральные планы включают в себя положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населенных пунктов и функциональных зон.

Планируемые объекты на генплане поселения включают объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, автомобильных дорог местного значения. На генпланах городских округов дополнительно наносятся объекты образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, объекты утилизации и переработки отходов.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных районов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий для жизнедеятельности человека, включая обеспечение объектами социального и коммунально-бытового назначения, инженерной инфраструктуры, благоустройства территории. На основании генерального плана разрабатываются программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений и городских округов. Они должны быть утверждены представительными органами местного самоуправления.

На основании документов территориального планирования для поселений и городских округов, а в некоторых случаях и для межселенных территорий составляются документы градостроительного зонирования. К ним относятся правила землепользования и застройки и градостроительные регламенты. Это более подробные и конкретные документы, чем генеральные планы.

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) - документ градостроительного зонирования, включающий текстовую часть под названием «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений», карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны. Таким образом, территориальная зона - зона, для которой в ПЗЗ установлены границы и градостроительный регламент. Границы зоны могут включать несколько земельных участков, но не могут пересекать их границы. Таким образом, участок не может входить одновременно в несколько зон. ПЗЗ, как правило, составляются на всю территорию поселения (округа), но могут составляться и на часть ее, например на территорию населенного пункта.

В свою очередь, градостроительный регламент - совокупность видов разрешенного использования земельных участков, предельных размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства или реконструкции объектов, а также ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительный регламент действует только в пределах определенной зоны. Таким образом, градостроительный регламент заранее определяет, что может и что не может делать застройщик на территории данной зоны. Обратим внимание, что регламент устанавливается не для конкретного застройщика, а для зон.

Классификация территориальных зон определяется органом местного самоуправления. Она может включать жилые, общественно-деловые, производственные, рекреационные зоны, зоны инфраструктуры и т.д. Часто именно классификация ВРИ берется за основу при составлении классификации территориальных зон. Однако отличие состоит в том, что территориальная зона может иметь одновременно несколько ВРИ.

Наименование зоны может формулироваться, например, таким образом: «Зона размещения коммунальных и складских объектов, объектов транспорта и оптовых баз» и т.п. Отметим, что наименование «Зона жилой застройки» автоматически влечет за собой разрешение застройки не только жилыми домами, но и объектами социального, коммунально-бытового назначения, объектами образования, здравоохранения, культуры и религии, стоянок автотранспорта. С 2013 г. в состав жилых зон поселений включаются также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства - ранее они могли относиться только к сельскохозяйственным землям.

Отметим, что для некоторых участков градостроительных регламентов нет или они не действуют. Так, не устанавливаются регламенты для земель лесного фонда, акваторий водоемов, земель запаса, особо охраняемых природных территорий (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, участков в особых экономических зонах. Для определенной зоны может быть установлено несколько основных, вспомогательных и условно разрешенных ВРИ. При наличии утвержденных ПЗЗ застройщик не должен согласовывать дополнительно применение основного или вспомогательного вида разрешенного использования.

В градостроительном регламенте устанавливаются предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции: максимальные и минимальные размеры земельных участков, максимальная высота зданий, минимальные отступы от границ земельных участков, максимальный процент застройки земельного участка, минимальная доля озелененной территории, минимальное количество машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта и др.

Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2607-р.

Деятельность по подготовке документов территориального планирования - сложный многоэтапный процесс, включающий комплекс взаимоувязанных действий.

Процесс и процедура территориального планирования согласно положениям Градостроительного кодекса РФ включают следующие этапы.

1. Первичный. В ходе данного этапа оцениваются действующие документы территориального планирования, принимается решение об их корректировке или разработке новых документов. Формируется нормативно-правовая база, готовятся задания на разработку документа территориального планирования, проводится конкурс но выбору подрядной организации для подготовки документа территориального планирования.
2. Сбор исходной информации. На этом этапе осуществляется подготовка данных для дальнейшего использования в разработке документа территориального планирования.
3. Формирование проекта документа территориального планирования. На основе анализа современного использования территории, стратегических целей, задач, приоритетов, изложенных в комплексной программе социально-экономического развития, формируется система целей и задач, выполняется функциональное зонирование, определяются мероприятия, готовятся карты и схемы, а также обоснование проекта.
4. Согласование проекта. Итогом согласования проекта территориального документа является заключение соответствующих исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления. В частности, согласование схемы территориального планирования муниципального района осуществляется:
- с органами местного самоуправления поселений муниципального района (в случае, если предполагается изменение границ земельных участков, находящихся в собственности поселений);
- с органами местного самоуправления муниципальных районов, имеющих общую границу с муниципальным районом, в отношении которого разработана схема территориального планирования;
- с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен муниципальный район;
- с федеральным органом исполнительной власти (в случаях, если предполагается изменение границ земельных участков, находящихся в федеральной собственности или планируемых для строительства объектов федерального значения). Документ может быть утвержден только при отсутствии отрицательных заключений.

При согласовании проекта генерального плана предварительно проводятся публичные слушания по проекту генерального плана, а затем осуществляется согласование с заинтересованными органами власти:

с органом местного самоуправления муниципального района в части учета положений схемы территориального планирования, а также в случаях размещения на территории поселения (городского округа) объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду;
с органами местного самоуправления муниципальных районов, имеющих общую границу с поселением (городским округом) (в случаях размещения на территории поселения (городского округа) объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду):
с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. в границах которого расположено поселение (городской округ) (в случаях, если предполагается изменение границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ планируемых для строительства объектов регионального значения, а также в случаях размещения на территории поселения (городского округа) объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду);
с федеральным органом исполнительной власти (в случаях, если предполагается изменение границ земельных участков, находящихся в федеральной собственности или планируемых для строительства объектов федерального значения). Срок согласования генерального плана составляет три месяца.
5. Утверждение документов территориального планирования. Схемы территориального планирования районов и генеральные планы поселений утверждаются решениями представительных органов местного самоуправления. Схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. До утверждения проект схемы территориального планирования подлежит опубликованию на официальном сайте района в сети Интернет (не менее чем за три месяца до ее планируемого утверждения).

От достоверности и актуальности собранных и переданных разработчику схемы территориального планирования (генерального плана) исходных данных зависят качество проекта и соблюдение сроков его выполнения. Источниками исходной информации являются: федеральные, региональные, муниципальные информационные ресурсы; действующие комплексные программы социально-экономического развития субъектов РФ (муниципальных образований), территориальные фрагменты целевых программ, отраслевые и инфраструктурные стратегии; уставы, паспорта, отчетные документы муниципальных образований и действующих на их территории предприятий и организаций. На этапе сбора и анализа информации проводятся оценка ранее разработанной градостроительной документации на предмет соответствия временным приоритетам и задачам социально- экономического развития и современного использования территории и выявление проблем ее развития. Результатом работ на этой стадии является раздел "Анализ состояния территории, проблем и направлений ее комплексного развития", включаемый в материалы по обоснованию проекта документа территориального развития.

Непосредственной разработке документов территориального планирования предшествует этап обоснования принятия решения о подготовке документов, основанный на формировании соответствующей информационной системы, анализе и комплексной оценке условий развития территории.

Комплексная оценка условий развития территории предусматривает проведение анализа:

макроэкономических условий на уровнях страны, округа, региона и муниципального образования с выделением основных тенденций, сценариев развития соответствующей экономической системы;
внутреннего потенциала территории в разрезе:
- - природно-ресурсного потенциала,
- - демографического потенциала,
- - рынка труда,
- - экономического потенциала,
- - финансовой системы,
- - инвестиционного климата,
- - туристско-рекреационного потенциала,
- - социальной сферы,
- - инженерно-транспортной инфраструктуры,
- - жилищно-коммунального хозяйства,
- - экологической сферы;
SWОТ-анализа развития территории, включающего идентификацию социально-экономических проблем объекта и внешних угроз, определение конкурентных преимуществ и внешних возможностей и формирование на этой основе ключевых факторов успеха, точек роста, флагманов экономического развития объекта.

При этом учитываются и прогнозируемые тенденции изменения сложившейся ситуации.

На основании результатов анализа по совокупности факторов, влияющих на реализацию потребностей в функциональном использовании территории, по каждому из его направлений проводится сводная оценка условий использования и ресурсов территории. Результаты комплексной оценки территории должны способствовать наиболее эффективному удовлетворению требований различных видов использования территории и применяться в качестве объективной основы мер экономического регулирования пользования ее частями. С этим связаны основные условия ее корректности привязки к функциям, для удовлетворения потребностей которых она оценивается, и к административно-правовым мерам регулирования по их видам.

Для разработки документации территориального планирования в настоящее время широко используются современные информационные технологии. В частности, Санкт-Петербургский научно-производственный институт (НПИ) "ЭНКО" широко внедряет в практику геоинформационные системы (ГИС). ГИС используются при подготовке различных документов по управлению развитием территории, создания градостроительной документации для пространственного планирования нового поколения. В качестве примера рассмотрим пакет документации территориального планирования г. Перми, разработанный НПИ "ЭНКО": Генеральный план -Проект зон охраны объектов культурного наследия - ГИС транспортного комплекса.

"Генеральный план" - основной вид документации о территориальном планировании города, определяющий градостроительную стратегию и условия формирования среды жизнедеятельности. В нем в соответствии с проектными периодами определены основные параметры развития города, предложена планировочная концепция, разработаны мероприятия по основным функциональным зонам, транспортному и инфраструктурному развитию территории.

"Проект зон охраны объектов культурного наследия" - обязательный документ для любого исторического поселения. Основная цель проекта - обеспечение охраны недвижимых памятников истории и культуры, ценных историко-культурных территорий и ландшафтов при проведении работ по реконструкции, застройке и планировке города. Границы и режимы градостроительной и хозяйственной деятельности, установленные Проектом зон охраны, учитываются при разработке Правил застройки и землепользования отдельных городских территорий.

Для каждого памятника истории и культуры создана соответствующая картографическая и семантическая базы данных, т.е. все памятники отражены в графическом виде на электронной карте города, снабжены цифровыми фотографиями и полной имеющейся по каждому из них информацией, совпадающей с содержанием Аннотированного списка памятников. То же касается непосредственно и зон охраны памятников и градостроительных регламентов: они также представлены на электронной карте и содержат соответствующую описательную информацию.

"ГИС транспортного комплекса" - проект, комплексно анализирующий современное состояние транспортной системы и условия транспортного обслуживания населения города. Задача документа - создание электронной геоинформациониой системы, отражающей состояние и поэтапное формирование конфигурации и параметров городской улично-дорожной сети и искусственных транспортных сооружений на период, предусмотренный генеральным планом города.

Следующим нормативным правовым документом территориального планирования Перми являются Правила землепользования и застройки, где на территории города выделяются зоны различного функционального назначения и территории с нормированным режимом градостроительной деятельности. Далее по этим зонам были разработаны градостроительные регламенты использования земельных участков.

Подобная схема разработки позволяет обеспечить взаимосвязанность не только этих двух важных для города документов, но и интегрировать их с набором тематических блоков и отдельных картографических слоев: цифровое космическое изображение высокого разрешения, современное состояние и использование территории, транспортная и инженерная инфраструктура, инженерно-строительные условия, полезные ископаемые, экологическая обстановка, охраняемые природные территории, планировочные ограничения.

Последующей стадией градостроительного планирования явилась разработка проектов планировки территории.

Проект планировки территории необходим в целях обеспечения устойчивого развития территории в соответствии с заложенными в генеральном плане и Правилах землепользования и застройки принципами, установленными в них элементами планировочной структуры и градостроительными регламентами. Графические материалы проекта разрабатываются в масштабах 1:2000, 1:1000.

См.: сайт ООО "ЭНКО": enko.spb.ru

Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Для эффективного использования документов территориального планирования нужно, чтобы:

Сотрудники районных, городских, областных и сельских администраций, от которых зависит выбор путей развития вверенных им территорий, умели применять эти инструменты на практике -- значит, этому где-то нужно учиться;

Документы территориального планирования должны найти своё место в системе принятия решений о развитии территорий -- значит, нужно по крайней мере заняться их поиском;

Документы территориального планирования должны быть качественно выполнены, обсуждены и согласованы. Но, чтобы выигрывать конкурсы, многие подрядчики существенно «падают» в сроках и ценах разработки документов терпланирования. Условия, на которые они вынуждены соглашаться, не соответствуют масштабам реальных задач, поэтому сомнения в качестве выходящих документов более чем обоснованы.

Схема территориального планирования (СТП) -- это, с одной стороны, необходимый этап документального оформления процесса хозяйственного развития территории, с другой стороны, -- это инструмент для определения возможных направлений развития.

Необходимость разработки СТП продиктована Градостроительным кодексом РФ. Это обязательный вид документации, которым должны располагать администрации муниципальных образований для того, чтобы иметь возможность решать вопросы земельно-имущественных отношений и разрешать на своей территории новое строительство и реконструкцию объектов разного функционального назначения. Федеральный закон № 191_ФЗ от 29 декабря 2004 года обязывает завершить разработку СТП к 01.01.2010 года.

Следует учесть, что СТП -- это необходимое, но недостаточное условие для решения указанных вопросов. Тот же Градостроительный кодекс предписывает разработку на предыдущих стадиях СТП России, субъектов Российской Федерации, а на основе СТП районов -- документов следующего уровня детализации: генеральных планов городских или сельских поселений, правил землепользования и застройки, проектов детальной планировки для конкретных участков нового строительства или реконструкции жилых и промышленных объектов. Это важное обстоятельство для понимания того, что СТП не может ответить на все вопросы сразу. Законодательство предусматривает их постепенное решение по мере укрупнения масштаба рассмотрения территории.

Генеральный план (генплан, ГП) в общем смысле -- проектный документ, на основании которого осуществляется планировка, застройка, реконструкция и иные виды градостроительного освоения территорий. Основной частью генерального плана (также называемой собственно генеральным планом) является масштабное изображение, полученное методом графического наложения чертежа проектируемого объекта на топографический, инженерно-топографический или фотографический план территории. При этом объектом проектирования может являться как земельный участок с расположенным на нём отдельным архитектурным сооружением, так и территория целого города или муниципального района.

Генеральный план -- научно обоснованный перспективный план развития города (применительно к старому городу -- его реконструкции и дальнейшего развития) или любого другого населенного пункта. Согласно Градостроительному кодексу РФ, является одним из основных документов территориального планирования.

Сроки реализации генерального плана оговариваются в особом документе -- плане реализации генерального плана, принимаемом не позднее 3-х месяцев со дня утверждения соответствующего генплана, и составляют, как правило, около 20 лет.

Любой генеральный план содержит аналитический блок и блок проектного предложения. Каждый из них, в свою очередь, включает в себя графические материалы, представленные в виде карт (схем), и текстовую часть. Среди обязательных схем в составе генплана Градостроительным кодексом РФ предусмотрены:

Схема объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах города;

Схема автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов;

Схема использования территории муниципального образования с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;

Схема границ территорий объектов культурного наследия;

Схема границ зон с особыми условиями использования территорий;

Схема границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Схема границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов;

Схема планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

Схемы с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

Карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке;

Схема существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи.

Генеральные планы городов и поселений в различных странах различны по названию, составу, функциям и правовому статусу. Реконструкция, застройка и освоение территорий ряда крупных городов ведётся без какого-то ни было единого документа планирования и зонирования территории. В России, как и во многих странах Запада, генплан как юридический документ носит рекомендательный характер, то есть не является источником градостроительного права. На уровне города, поселения в роли такового выступают правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. По мере перехода страны на рыночные рельсы наблюдается постепенное сокращение сроков действия и уменьшение градорегулирующей роли генплана в пользу документов более низкого уровня -- проектов планировки и межевания.

1. Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

(в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(часть 5 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(часть 6 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

Градостроительный кодекс (ГрК) РФ специализируется на регулировании градостроительной деятельности, направленной на развитие территорий городов, различных поселений и отдельных (связанных с этими работами, услугами) отношений. Способствует обеспечению стабильного развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Контролирует сбалансированность учёта экономических, экологических, социальных и т.п.факторов при осуществлении градостроительных работ. Провозглашает обеспечение лицам с инвалидностью надлежащих условий для их беспрепятственного доступа к объектам различного назначения. Поднимает такие вопросы, как участие людей и их объединений в осуществлении градостроительства, обеспечение свободы подобного участия, ответственность органов государственной власти нашей страны, госструктур власти субъектов РФ и местного самоуправления за обеспечение достойных условий жизнедеятельности человека и т.д.